PROCESSO METODOLOGICO
Se per processo metodologico si intende il METODO oppure la METODOLOGIA, occorre evidenziare che da una analisi neanche troppo approfondita del PPTR si evince che una grave deficienza di questa pianificazione sta nel fatto che essa non è connessa ad alcuna programmazione e questo aspetto si pone in stretta coerenza con il generale andamento degli ultimi governi regionali che è quello di non fare più programmazione. Cosicché, l’elaborazione del PPTR risulta essere un processo a sé stante e perciò non connesso a quella sequenza di attività metodologicamente richieste, che vedono la pianificazione da un lato, essere preceduta dalle fasi di consenso, politica, policy e programmazione, e dall’altro lato, precedere le fasi di progettazione, organizzazione ed esecuzione dell'intervento.
Questa carenza metodologica ha comportato due principali conseguenze: la prima è data dal fatto che l’elaborazione del PPTR finisce per essere disgiunta dalle politiche e da altri processi decisionali in corso nella Regione Puglia; la seconda, è data dal fatto che non sono stati specificati il ruolo e la funzione che deve avere il territorio per evitare che questo vada in conflitto con il paesaggio.
Quindi, nei diversi documenti del PPTR, non è possibile dedurre come dev’essere considerato il territorio nelle politiche regionali per rendere la tutela e la salvaguardia del paesaggio compatibile con i seguenti obiettivi:
a) sviluppo locale;
b) economia agricola;
c) economia industriale;
d) i servizi alle famiglie ed alle imprese;
e) i servizi amministrativi e della P.A. in generale;
f) traiettorie territoriali della tecnologia e dell’innovazione;
g) delle dinamiche di antropizzazione ed immigrazione,
h) coesione economica, sociale e soprattutto territoriale;
i) dinamiche di internazionalizzazione e della globalizzazione;
j) interazione delle cinque principali dimensioni di governo territoriale che si congiungono intersecano sul territorio regioni (Stato Italiano, Unione Europea, area del Mediterraneo, Regione Puglia, Enti Locali);
k) fondi strutturali europei, politiche e programmi della stessa Unione Europea;
l) i programmi della cooperazione internazionale.
Perciò, il PPTR non fa assolutamente nulla per evitare che ciò che accade sul territorio sia causa di conflitto con le esigenze di tutela e salvaguardia del paesaggio.
Altro aspetto rilevante sul piano delle carenze metodologiche del PPTR riguarda l’assenza delle interconnessioni con le pianificazioni delle regioni confinanti (Molise, Campania e Basilicata); qui il punto è che il paesaggio non finisce con i confini amministrati regionali e né tantomeno la regione è una realtà chiusa, autoreferenziale, e pertanto sotto questo aspetto, ritengo il PPTR abbia trascurato un'altra importante questione.
SCENARIO STRATEGICO
Un'altra importante carenza sul piano metodologico riguarda lo scenario strategico. In questo ambito, non viene specificato come le azioni di tutela e di valorizzazione del paesaggio contemplate dal PPTR siano connesse tanto ai suoi obiettivi generali, quanto ai suoi obiettivi specifici.
In secondo luogo, le azioni indicate nel PPTR non vengono qualificate, quando invece una buona prassi di pianificazione che richiami in sé anche un minimo di approccio strategico efficace, richiederebbe anche di procedere ad una qualificazione delle sue azioni come "dirette", "indirette" e "alternative".
A tal proposito, si veda a mo’ di esempio un obiettivo come quello dello “sviluppo locale autosostenibile”, che è una definizione elaborata dal Prof. Alberto Magnaghi, ovvero da colui che al tempo stesso è pure il coordinatore scientifico del PPTR. Questo è un obiettivo generale, a sua volta articolato in tre obiettivi specifici (sviluppo, sviluppo locale e autosostenibilità), al quale non vengono connesse azioni di pianificazione.
In più, se si analizza nel merito questo obiettivo del PPTR, emerge prima di tutto che l’obiettivo dello “sviluppo locale autosostenibile” non può essere in sé per sé un obiettivo di una pianificazione: per la sua portata e per la sua importanza è semmai un obiettivo di un processo di policy o al limite un obiettivo di un processo di programmazione. A livello di pianificazione, invece, questo obiettivo generale può essere percepito solo in maniera destrutturata, ovvero recepito non solo con obiettivi specifici, ma anche con “obiettivi operativi” e “obiettivi intermedi”, a loro volta modulati su base temporale e sulla base di una scala di priorità.
Se poi dovessimo tener conto del significato proprio del concetto “sviluppo locale autosostenibile” così come concepito dal Prof. Magnaghi nel suo saggio “Il Progetto Locale” (2001), occorre evidenziare anche che due elementi degli stessi termini che usa il per definire il suo concetto di (vale a dire il concetto di “sviluppo” e quello di “sviluppo locale”), oltre a non essere supportati dalle azoni di pianificazione, vengono riportati nel PPTR in maniera teorica, concettuale, discorsiva, e non in maniera pragmatica come invece si dovrebbe fare in una pianificazione.
Per quanto riguarda invece il terzo elemento della definizione di "svilupo locale autosostenibile", e cioè l'elemento “autosostenibilità”, si deve evidenziare che mentre riceve dal suo autore una più complessa ed articolata trattazione rispetto ai concetti di “sviluppo” e di “sviluppo locale”, nel PPTR non solo non vengono indicate le azioni di pianificazione per l'autosostenibilità, ma non vengono specificati neanche i suoi contenuti teorici. Inoltre, i contenuti teorici del concetto di autosostenibilità sono anche di difficilissima traduzione sul piano della pianificazione. Ed infatti, come si fa a creare delle “regole insediative che risultino essere di per sé produttive di omeostasi locali e di equilibri di lungo periodo fra insediamento umano e sistemi ambientali”? Come si fa a “concepire delle azioni di valorizzare del luogo come patrimonio, non considerandolo nel suo valore d'uso, ma come sistema complesso ad alta vivibilità da non identificarsi con i localismi”? Ed infine, come si individuano azioni in grado di costruire “una nuova relazione coevolutiva fra abitanti e territorio in grado di determinare equilibri tra insediamento umano e ambiente”?
GOVERNANCE
Essendo stato elaborato e prodotto da tecnici esterni guidati dai burocrati della Regione Puglia, il PPTR è stato sostanzialmente un processo rigidamente pilotato dall’alto e di riflesso non è stato affatto un processo partecipato. Dimostrazione di ciò è riposta nel fatto che non sono state previste modalità inclusive dei vari attori alla elaborazione delle scelte. I diversi enti locali pugliesi interessati da questo processo sono stati chiamati più volte a produrre osservazioni, ma “mai” sono stati attivamente coinvolti in procedure di co-decisione e di co-pianificazione. Ovviamente, la rigidità di questo processo imposto dall’alto ha fatto sì che non venissero indicate neanche le “modalità di implementazione delle decisioni”, né prima, né durante, né dopo, il processo di elaborazione del PPTR.
In pratica, quindi, gli enti locali pugliesi, così come tutti gli altri attori che potevano essere coinvolti a livello decisionale su questo piano, non hanno mai avuto una reale possibilità di condividere l’elaborazione del PPTR; è stata loro permessa la sola produzione e/o raccolta di osservazioni che purtroppo non sono affatto significative né di condivisione, né di inclusione e né tantomeno di partecipazione. E sotto quest’ultimo aspetto, ritengo che la stressa realizzazione del PPTR sia poco conforme alle norme della partecipazione contenuti nella Direttiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, recepiti nel nostro ordinamento con il Decreto Legislativo n. 152/2006 e con il Decreto Legislativo n. 156/2006.
La comunicazione, quindi, si è a sua volta adeguata alla rigidità di questo processo ed è stata di tipo “top-down”, non funzionando quasi per definizione. Inoltre, sulla qualità dei dati pubblicati occorre dire che manca qualsiasi informazione per valutare la sostenibilità di tutto il processo di governance legato alla elaborazione del PPTR. Per cui, se ci si volesse esprimere in maniera puntuale, non conoscendo in dettaglio i costi del PPTR, si possono constatare soltanto l'elevato numero di tecnici e burocrati coinvolti e l’enormità del lavoro effettuato, i cui costi, potendosi facilmente immaginare molto elevati, fanno propendere una inaccettabile insostenibilità di questo processo.
Un ultimo aspetto che interessa la governance riguarda l'assenza delle modalità di soluzione delle conflittualità che vi sono sul territorio e sotto questo aspetto tutto il “sistema di elaborazione delle decisioni” legato alla governance appare completamente svuotato dei suoi contenuti più importanti.
IL SISTEMA DELLE TUTELE: INDIVIDUAZIONE DEI BENI PAESAGGISTICI
Ci sono alcuni beni ambientali, storici e culturali, che sono parte integrante del paesaggio pugliese, ma che essendo di proprietà privata possono facilmente sfuggire al sistema delle tutele predisposto dal PPTR. Il riferimento riguarda i muretti a secco, gli jazzi, le cisterne, i piloni, i tratturi ed anche le masserie, che a mio modo di vedere andrebbero tutelate in maniera assai più approfondita ed articolata rispetto a quanto previsto dal PPTR. Che questa sia stata una dimenticanza o una precisa scelta di pianificazione non lo si può sapere con certezza per mancanza di comunicazione sul PPTR; ad ogni modo, è bene ribadire in sede di osservazioni che se un qualsiasi bene privato che sia parte integrante del paesaggio, questo bene oltre ad essere oggetto delle azioni di tutela e valorizzazione del PPTR, deve essere altresì oggetto di un “apposito sistema di monitoraggio continuo”.
Ed è proprio a tal proposito che deve essere ribadito che è proprio nell’uso o nella gestione privata che se ne fa dei beni ambientali storici, culturali e paesaggistici, che ha origine la quasi totalità delle conflittualità che il territorio esprime nella contrapposizione tra le dinamiche di “conservazione” e quelle di “trasformazione” del paesaggio.
IL SISTEMA DELLE TUTELE: INDIVIDUAZIONE DEGLI ULTERIORI CONTESTI PAESAGGISTICI
Sul piano degli ulteriori contesti paesaggistici da contemplare nel PPTR è mancato anche un approccio geografico ed antropologico alla elaborazione del PPTR: gran parte del lavoro è stato fatto su base cartografica e dunque scarsissima attenzione è stata riposta all’analisi dei sistemi territoriali che determinano il paesaggio pugliese. Di conseguenza, il paesaggio è stato considerato come una entità statica, quando invece esso è una realtà dinamica, evolutiva, interconnessa con altre dimensioni altrettanto dinamiche, quali sono quella dell’economia, della società, della tecnologia e della cultura. In tal senso, si doveva prevedere non solo un sistema di azioni volte alla emersione delle dinamiche e dei processi in atto sul territorio, ma soprattutto si doveva prevedere un sistema di azioni volte alla emersione di nuovi beni paesaggistici, nonché azioni che mirano al recupero di aree degradate, con la possibilità che queste venissero riclassificate a beni ambientali e quindi a beni paesaggistici. Ovviamente, queste azioni di recupero di aree degradate e loro riclassificazione a beni ambientali e paesaggistici, dovevano essere definite in un apposito obiettivo generale del PPTR che a sua volta doveva essere anche un obiettivo di assoluta priorità. In ultimo, la cartografia avrebbe dovuto contemplare la proiezione territoriale delle dinamiche e dei processi geogrfico-antropologici in atto sul territorio, carenza questa davvero inspiegabile.
NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE
Sulle norme tecniche di attuazione, io credo che si sia fatta un bel po’ di demagogia da parte del governo regionale. Mancando un riferimento specifico al ruolo ed alla funzione che dovrebbe avere il territorio nelle politiche regionali, il PPTR è stato concepito soltanto alla stregua quasi esclusiva di vincoli ambientali, paesaggistici, storici, ecc…; pertanto, sono mancate quelle indicazioni coerenti sulle modalità di utilizzo del territorio, coerenti con l’esigenza di tutela e di salvaguardia del paesaggio e che, d'altra parte, avrebbero pure sostanziato e qualificato l’elemento “territoriale” nell'ambito di questo piano paesaggistico.
Altro aspetto ancor più marcatamente demagogico è stato quello che riguarda le scelte dell’attuale Governo regionale, che da un lato, mette in atto una notevole attività per realizzare il PPTR e dall’altro lato, acconsente che sul territorio regionale si legalizzino autentici processi di distruzione del paesaggio attraverso l’installazione di pale eoliche. Perciò, a questo punto mi pongo diversi interrogativi:
1) che senso ha parlare di
norme tecniche di attuazione, ovvero di vincoli, quando la stessa attuazione
del PPTR è contestuale a processi di degrado paesaggistico?
2) che
senso ha parlare di pianificazione paesaggistica e territoriale quando si
pongono soltanto dei vincoli?
3) non
sarebbe stato meglio elaborare un insieme di regole sull’uso del territorio e
sulle tutela del paesaggio e quindi elaborare un regolamento
giuridico-amministrativo che sarebbe costato molto meno del PPTR?
4) perché
si acconsente a taluni soggetti e a talune imprese di installare pali eolici,
magari anche vicino ad aree ad alto valore ambientale e paesaggistico, mentre
non a tutti i cittadini privati è di fatto consentita l’installazione di pali
per il mini-eolico?
5) perché
si fa passare l’installazione di pali eolici per “sviluppo locale
autosostenibile”, quando è fuori discussione che i pali eolici sono un
detrattore di paesaggio?
6) come
si può pensare che i parchi eolici possano essere “produttivi di quelle regole
insediative di per sé produttive di omeostasi locali e di equilibri di lungo
periodo fra insediamento umano e sistemi ambientali” ? (citazione del Prof.
Magnaghi)
7) come
si può pensare che i pali eolici “valorizzino il luogo come patrimonio … (tra
l'altro) … considerandolo non nel suo valore d'uso, ma come sistema complesso
ad alta vivibilità e che non porta ad alcuna identificazione con i localismi”?
(citazione del Prof. Magnaghi)
8) ed
infine, come si può pensare che i pali eolici costruiscano “una nuova relazione
coevolutiva fra abitanti e territorio in grado di determinare equilibri tra
insediamento umano e ambiente”? (citazione
del Prof. Magnaghi)
ALTRO
A mio avviso il PPTR andrebbe concepito in maniera assai diversa, tenendo conto proprio di tutti gli aspetti che qui ho evidenziato; salverei la sola sezione cartografica che, tra l’altro, già contiene in sé le procedure per modifiche ed adeguamenti per le imprecisioni che pure si possono facilmente immaginare. Inoltre, il PPTR deve essere integrato con un sistema di monitoraggio continuo del paesaggio e del territorio; suggerirei, perciò, l’elaborazione di un apposito progetto che renda efficace un monitoraggio continuo del territorio finalizzato alla tutela e alla salvaguardia paesaggistica.
Pietro Perrucci
