La governance rientra nella decima priorità del Quadro Strategico Nazionale (Q.S.N.) ed ha come obiettivo il rafforzamento delle capacità delle istituzioni: essa si pone come un tutt’uno con un innalzamento dei livelli di legalità in ogni area del Paese ed ha la funzione di favorire i mercati dei servizi concorrenziali ed efficaci. Tali requisiti istituzionali spingono affinché l’intera politica regionale unitaria produca risultati significativi, conseguendo standard più elevati in termini di efficienza ed efficacia.
Per la realizzazione di questi obiettivi, si richiede un’azione trasversale a tutti i programmi e azioni mirate; pertanto, la priorità della governance sintetizza i processi di trasformazione dell’assetto istituzionale, economico e sociale, affidati alla primaria responsabilità della politica ordinaria ed anche alla politica regionale unitaria che può dare un contributo aggiuntivo, soprattutto attraverso il metodo con cui essa viene attuata.
Per questo, centrale è il ruolo della Pubblica Amministrazione (programmatorio, operativo, ed anche di regolazione e supporto), che disegna interventi in modo trasparente, certo e credibile, ed attua migliori condizioni concorrenziali dei beni e dei servizi pubblici e dei capitali. Questi due obiettivi, pur essendo tradizionalmente distinti e connessi tra loro, concorrono a creare le condizioni per un contesto di piena legalità in un’ottica sistemica, orientata al conseguimento di standard di efficienza, trasparenza e concorrenzialità, tutti aspetti ritenuti essenziali per il conseguimento di risultati tangibili sotto il profilo della competitività del sistema Paese e dei singoli territori che lo compongono.
La priorità 10 relativa alla governance si articola in un obiettivo generale e tre obiettivi specifici. L’obiettivo generale è quello di “Elevare le capacità delle amministrazioni, accrescere i livelli di legalità, rafforzare il coinvolgimento del partenariato e contribuire all'apertura dei mercati dei servizi per una programmazione e gestione più efficace ed efficiente della politica regionale aggiuntiva”. Mentre gli obiettivi specifici sono:
1) rafforzare le competenze tecniche e di governo delle amministrazioni e degli enti attuatori, per migliorare l’efficacia della programmazione e la qualità degli interventi per offrire servizi migliori alla cittadinanza;
2) favorire un innalzamento dei livelli di legalità;
3) favorire l’apertura dei mercati dei servizi, migliorare e adeguare la regolazione per conseguire condizioni più concorrenziali.
Fra le innovazioni introdotte dalla nuova disciplina di coordinamento del Fondi Strutturali vi sono quelle relative a quattro fronti:
1) partecipazione al processo programmatorio dei programmi dei Fondi Strutturali;
2) conferimento di funzioni gestionali, inerenti ai Programmi Operativi, delle politiche urbane,
3) unificazione attraverso il Q.S.N. della politica regionale, comunitaria e nazionale, per lo sviluppo locale;
4) priorità 8 del Q.S.N. “Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani”.
Questi tre fronti aprono uno scenario comportante nuove opportunità di interesse per gli Enti locali, in particolare per i Comuni, e quindi un maggior ruolo per gli Enti locali e per le loro istituzioni rappresentative. Infatti, l’inserimento nell’ambito del Q.S.N. dell’insieme della politica di coesione regionale finanziata sia con risorse dei Fondi Strutturali, sia con risorse nazionali del Fondo per le Aree Sottosviluppate (F.A.S.) e con risorse ordinarie “convergenti”, estende il campo del coinvolgimento partenariale a Enti Locali singoli o associati.
Per quanto riguarda il primo fronte, l’Intesa istituzionale di Programma Governo-Regione del 3 febbraio 2005 sull’unificazione delle due componenti della politica regionale Q.S.N. e F.A.S.) ai due livelli, quello nazionale e quello regionale, rappresenta per il periodo di programmazione 2007-2013 una pietra miliare. Tale programmazione unitaria consente di sostenere, in considerazione della necessaria concentrazione territoriale e tematica degli interventi, l’indirizzo di una più equa ripartizione territoriale degli effetti delle politiche regionali piuttosto che delle risorse finanziarie, alle condizioni che sia garantita prioritariamente la realizzazione di un sistema di coesione sociale tale da assicurare un livello appropriato dei servizi pubblici, in particolare di quelli sociali e di quelli afferenti all’istruzione e alla valorizzazione delle risorse umane, in termini sia di qualità e sia di accesso agli stessi, e che siano adottate opportune azioni per la coesione territoriale interna.
In riferimento alla cessione di funzioni nell’ambito dei programmi operativi, il regolamento del Consiglio n. 1083 del 2006 recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali per il periodo 2007-2013, in coerenza con l’introduzione del vincolo del concorso del Partenariato istituzionale e sociale al processo di programmazione, offre l’opportunità di concepire una configurazione di decentramento gestionale del Programma Operativo basata essenzialmente su due diversi livelli di complessità corrispondenti, rispettivamente, l’uno, alla delega di mansioni rientranti nell’ambito delle funzioni dell’Autorità di gestione e/o dell’Autorità di pagamento, e, l’altro, alla delega delle funzioni gestionali e di pagamento connesse alla “gestione e all’attuazione di una parte del Programma Operativo”, mediante l’introduzione seguenti istituti: organismo intermedio, sovvenzione globale e sub-delega alle autorità urbane.
Per ciò che attiene alla istituzione di un organismo intermedio, si vuole contemplare la possibilità che mansioni di natura amministrativa-gestionale nei confronti dei beneficiari finali che attuano le “operazioni” possano essere svolte da “qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato” a condizione che ciò avvenga “sotto la responsabilità di un’Autorità di gestione o di certificazione o per conto di questa Autorità” e che tali soggetti siano autorizzati come organismi intermedi per l’attuazione del Programma Operativo.
Così concepito, tale istituto svolge rispetto agli altri due istituti, sovvenzione globale e sub-delega alle autorità urbane una funzione matrice; infatti, condizione per l’affidamento di questi istituti è che i soggetti candidati a riceverle siano già stati designati come organismo intermedio e non più genericamente indicato quale “intermediario autorizzato” come nella programmazione 2000/2006. Quindi, l’organismo intermedio è un soggetto designato “per svolgere una parte o la totalità dei compiti dell’Autorità di gestione o di certificazione dei Programmi Operativi, sotto la responsabilità di detta Autorità”, previo accertamento del possesso dei requisiti occorrenti per lo svolgimento delle funzioni di gestione e controllo.
La sovvenzione globale è un conferimento di funzioni gestionali esteso alla gestione di una parte del Programma: l’Autorità di gestione del Programma Operativo “può delegare la gestione e l’attuazione di una parte dello stesso a uno o più organismi intermedi da essa designati, compresi gli Enti locali, gli Organismi di sviluppo regionale o le Organizzazioni non governative, che garantiscano la realizzazione di una o più operazioni secondo le modalità di un accordo concluso tra l’Autorità di gestione e tale organismo”. La peculiarità di questo istituto consiste nella attribuzione all’organismo intermedio prescelto sia della responsabilità della realizzazione di una o più azioni (o alla scala regionale o per ambiti sub regionali), sia della gestione dei relativi stanziamenti il cui ammontare costituisce appunto la sovvenzione globale. Costituiscono pertanto caratteri distintivi della sovvenzione globale che il Programma si componga di più azioni piuttosto che di una sommatoria di progetti, (tanto è vero che l’accordo contiene la fissazione dei criteri per la selezione dei progetti), che il soggetto intermedio designato abbia personalità giuridica e consistenza patrimoniale e che disponga di un’organizzazione
La “sub-delega” alle autorità urbane può essere concessa per entrambi gli obiettivi “Convergenza” e “Competitività regionale e Occupazione”, essendo stato previsto che i Programmi Operativi cofinanziati dal FESR contengano informazioni sull’approccio urbano sostenibile, e che possano contenere “l’elenco delle città selezionate per il trattamento della questione urbana e le procedure per la subdelega alle autorità cittadine, eventualmente tramite una sovvenzione globale.
Per quanto riguarda invece l’ unificazione attraverso il Q.S.N. della politica regionale, comunitaria e nazionale, per lo sviluppo locale, le forme associative degli Enti locali di cui al Capo V del d.lgs 18 agosto 2000 (TUEL) costituite per lo svolgimento in modo coordinato di funzioni o servizi determinati o per la realizzazione di opere o di programmi di intervento, rientrano a pieno titolo fra i soggetti designabili come organismi intermedi, se predisposti a svolgere le mansioni o le funzioni richiamate nei punti precedenti (da non confondersi con l’esercizio delle funzioni amministrative di ordinaria competenza dell’Ente locale quale beneficiario di sovvenzioni per la realizzazione di opere o servizi pubblici ), segnatamente per quanto concerne i programmi di interventi per lo sviluppo locale. Nel Q.S.N. è raccomandata la valorizzazione della previsione regolamentare – per le Regioni dell’Obiettivo “Convergenza” – di destinare risorse del FSE al sostegno di azioni intraprese collettivamente dalle parti sociali in specifiche aree territoriali per promuovere, tramite “il confronto fra gli Enti locali e il Partenariato economico-sociale”, l’affermarsi di una partnership socio-economica in grado di partecipare alle fasi di definizione, realizzazione, gestione e valutazione di progetti territoriali. Sono previste nell’ambito dei programmi regionali di sviluppo rurale risorse FEASR a sostegno di azioni ascrivibili allo sviluppo locale rurale, con caratteri del tutto simili alla sovvenzione globale, e a beneficio dei Gruppi di Azione Locali (GAL) a loro volta corrispondenti agli organismi intermedi.
Sempre in ambito di governance, di rilievo è altresì la priorità 8 del Q.S.N. dedicata alla “Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani”, quali “azioni relative allo sviluppo urbano sostenibile”. Detta priorità si articola nell’obiettivo generale di “promuovere la competitività e l’innovazione delle città e delle reti urbane e migliorare la qualità della vita, puntando sulla selettività, sulle conoscenze, sull’integrazione fra le scale di programmazione” e in tre obiettivi specifici dedicati, rispettivamente, a: I) promuovere la competitività e l’innovazione delle città e delle reti urbane e fornire servizi di qualità ai bacini territoriali sovra comunali e regionali di riferimento; II) elevare la qualità della vita attraverso la lotta al disagio e alla marginalità urbana; III) favorire il collegamento delle città e dei sistemi territoriali con le reti materiali e immateriali dell’accessibilità e della conoscenza.
Inoltre, relativamente ai “rapporti fra Regioni-Comuni-Sistema delle Autonomie locali”, il Q.S.N. “definisce il ruolo e le attribuzioni delle Autonomie locali” e da indicazioni circa il conferimento di funzioni gestionali:
- per progetti e programmi per le città e sistemi metropolitani, la programmazione operativa regionale potrà adottare specifici Accordi di Programma da elaborare attraverso procedure negoziali che ne identifichino gli obiettivi strategici, i piani di investimento, la struttura e le fonti finanziarie, i meccanismi gestionali e amministrativi;
- per la gestione strategica, operativa, tecnica, finanziaria e amministrativa dei progetti integrati, sarà la programmazione regionale operativa a definire la divisione di responsabilità tra Regioni e Autonomie locali nelle diverse fasi del ciclo progettuale;
- il rafforzamento del partenariato istituzionale nel processo di programmazione.
Quanto previsto nel Q.S.N. è dunque un sistema di governance regionale multilivello per il coinvolgimento ordinario delle Autonomie locali nei processi di programmazione settoriale e generale dello Stato e della Regione, le cui fonti giuridiche nel nostro Ordinamento sono ravvisabili:
- negli artt. 3 e 4 del TUEL (D.Lgs. 18 agosto 2000, n.267) dedicati, rispettivamente, al sistema regionale delle Autonomie locali e alla programmazione regionale e locale a proposito della quale è previsto, in particolare, che “i Comuni e le Province concorrono alla determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e programmi dello Stato e delle Regioni” e che la legge regionale “stabilisce forme e modi della partecipazione degli Enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli altri provvedimenti della Regione”;
- nel comma 4 dell’articolo 123 della Costituzione comportante l’obbligo della previsione negli Statuti Regionali della disciplina del Consiglio delle Autonomie Locali (CAL) quale organo di consultazione fra le Regioni e gli Enti locali, oltre che nei precedenti artt. 118 e 119;
- negli statuti regionali e nelle leggi regionali di procedure della programmazione, ove esistenti.
Ne consegue, alla scala regionale, è possibile una configurazione a due livelli composta da un “Consiglio delle Autonomie Locali” e da un “Tavolo interistituzionale” di origine negoziale per la stipula di un apposito Protocollo di intesa fra il Presidente della Regione e i Presidenti delle Associazioni regionali rappresentative degli Enti locali, per l’esame congiunto, con cadenza periodica, di questioni di comune interesse al fine della eventuale condivisione e preparazione delle relative soluzioni.
Questo assetto sopra rappresentato, contempla il superamento dell’organismo della Conferenza Permanente delle Autonomie Locali, di cui tutte le Regioni si sono dotate nel corso degli anni ‘90 e che ha generalmente funzionato come sede ordinaria per un confronto periodico fra Giunta regionale e i rappresentanti, variamente designati, delle Autonomie locali. E nei casi prevalenti in cui non esistano e non siano operanti né il Consiglio delle Autonomie locali, né il predetto Tavolo interistituzionale, è certamente raccomandabile che una qualunque sede sia istituita o attivata, a partire, ovviamente, dalla Conferenza Permanente degli Enti locali, affinché possano svolgersi regolarmente le funzioni del Partenariato istituzionale in ordine della redazione dei predetti programmi comunitari e della azioni F.A.S.
