Metodo. Il tema è stato sviluppato tenendo conto di due aspetti, quello storico e quello filosofico del diritto, in piena conformità allo spirito ed ai contenuti del master Pegaso.
Scelta dell’argomento. La “politica di coesione” si presta molto bene a sviluppare sia aspetti storici che filosofico-giuridici; inoltre, da un punto di vista più professionale, è possibile essere parte di un Programma Operativo Nazionale sulla “Sicurezza per lo Sviluppo” di cui l’Autorità di Gestione è il Ministero degli Interni.
Riferimenti storici
- 1951 Nasce la CECA (Comunità Europea per il Carbone e l’Acciaio).
- 1957 Nasce l’Euroatom (Comunità Europea per l’Energia Atomica) e la CEE (Comunità Economica Europea) dove si trovano le origini della politica di coesione (interessamento per le aree deboli nel preambolo del Trattato Istitutivo della CEE, istituzione del Fondo Sociale Europeo – FSE – e della Banca Europea degli Investimenti – BEI).
- 1962 Istituzione del Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia in Agricoltura (FEOGA).
- 1972 Vertice Europeo di Parigi, si statuì per la prima volta la volontà degli Stati membri di coordinare a livello europeo le loro politiche interne di sviluppo regionale, per meglio utilizzare le risorse della BEI, del FSE e del FEOGA.
- 1973 Allargamento della CEE a Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca.
- 1975 Istituzione del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR).
- 1981 Ingresso della Grecia nella CEE e adozione del Programmi Integrati Mediterranei (PIM), ovvero i primi interventi di politica di coesione
- 1985 Vertice Europeo di Milano dove si decise che i tre fondi FSE FESR FEOGA, oltre a creare il mercato unico europeo, dovevano diventare i principali strumenti per il superamento delle disparità economiche tra le regioni europee e il cambio del metodo di ripartizione dei finanziamenti FESR (metodo delle forcelle).
- 1986 Allargamento della CEE a Spagna e Portogallo
- 1987 Adozione Atto Unico Europeo (AUE), modifiche al Trattato CEE mediante l’introduzione del Titolo V “Coesione economica e sociale” che costituisce il fondamento giuridico della politica di coesione e modifiche ai tre fondi europei FSE FESR FEOGA che acquisiscono valenza strutturale (nell’eliminare i divari e le disparità tra le regioni incidono anche sulla struttura e sul meccanismo del mercato).
Riferimenti filosofico-giuridici (Principi della politica di coesione)
- Preambolo Trattato istitutivo della CEE, nel cui fu scritto che gli Stati membri volevano “… rafforzare l’unità delle loro economie e … assicurare il loro sviluppo armonioso riducendo le disparità esistenti tra le differenti regioni e il ritardo di quelle meno favorite”;
- Programmi Integrati Mediterranei, il partenariato di responsabilità, tra i vari livelli istituzionali partecipanti alla preparazione e all’attuazione dei programmi, la responsabilità gestionale primaria delle regioni, il cofinanziamento nazionale ai vari progetti, la valutazione delle previsioni e dei risultati realizzati;
- Titolo V “Coesione economica e sociale” dell’Atto Unico Europeo che modifica il Trattato CEE del 1957 e costituisce con i suoi articoli il fondamento giuridico della politica di coesione (Artt. 130 A, 130 B, 130 C, 130 D e 130 E);
- Rafforzamento delle politiche regionali, con il raddoppio delle risorse destinate ai tre fondi FSE, FEOGA e FESR, riforma della Politica Agricola Comune (PAC), e riforma del bilancio comunitario con nuove entrate legate al Prodotto Interno Lordo (PIL) dei singoli Stati membri;
- Ulteriori principi la concentrazione degli interventi in obiettivi, la programmazione, con strategie pluriennali di sviluppo stabilite attraverso un procedimento di concertazione/negoziazione a varie tappe e con sistemi di monitoraggio e di valutazione dei vari interventi, partenariato verticale ed orizzontale e il principio dell’addizionalità, che prevedeva la partecipazione dello Stato membro ai programmi europei con risorse proprie.
Sintesi discorsiva
La politica di coesione ha ad obiettivo il superamento dei divari e delle disparità economiche e sociali esistenti tra le varie regioni d’Europa. Essa è un campo di studi molto vasto e molto articolato, nel quale è abbastanza facile incorrere in errori ed imprecisioni e un errore che si compie di frequente è quello di attribuire le origini della politica di coesione all’Atto Unico Europeo, atto sottoscritto nel 1986 ed entrato in vigore nel luglio del 1987, nel quale la politica di coesione trova sicuramente il suo fondamento giuridico, ma non per questo anche le sue origini.
Francia, Germania, Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo affrontarono per la prima volta la questione delle aree deboli nell’ambito del Trattato istitutivo della CEE (Roma, 1957) e una testimonianza di questo interessamento per le aree deboli la si trova proprio nel preambolo di questo Trattato, dove fu scritto che gli Stati membri volevano “… rafforzare l’unità delle loro economie e … assicurare il loro sviluppo armonioso riducendo le disparità esistenti tra le differenti regioni e il ritardo di quelle meno favorite”. In questo contesto, dunque, tutti gli Stati Membri erano convinti che la riduzione delle disparità (tra le regioni europee) poteva essere ottenuta indirettamente con l’istituzione di un mercato comune, in conseguenza del quale vi sarebbe stato anche un progressivo allineamento delle politiche economiche dei singoli Stati membri. Sempre in questo ambito si istituì Banca Europea degli Investimenti (BEI) e il Fondo Sociale Europeo (FSE), cioè due degli attuali strumenti della politica di coesione, cui seguì poi nel 1962 l’istituzione di un altro strumento della politica di coesione, ossia il Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia (FEOGA).
Successivamente, durante il Vertice europeo di Parigi del 1972, oltre a discutere dell’allargamento della CEE a Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca, si statuì per la prima volta la volontà degli Stati membri di coordinare a livello europeo le loro politiche interne di sviluppo regionale, per meglio utilizzare le risorse della BEI, del FSE e del FEOGA. Inoltre, a seguito di questo vertice, nel 1975 fu istituito anche il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), e ciò rappresenta la seconda importante conseguenza del Trattato CEE del 1957.
Nel 1981, la Grecia diventa Stato membro della Comunità europea e con l’ingresso di questo paese fu decisa l’adozione dei primi programmi pluriennali di sviluppo socioeconomico regionale, denominati appunto “Programmi Integrati Mediterranei” (PIM). I PIM si caratterizzavano soprattutto per un nuovo approccio metodologico, basato sulla programmazione a medio termine e sull’uso coordinato dei diversi strumenti di finanziamento che sostituì il vecchio sistema di finanziamento indirizzato solo sui singoli progetti. Perciò, sul piano giuridico i PIM introdussero dei principi innovativi che sono ancora oggi alla base dell’attuale politica di coesione, e cioè:
- il partenariato di responsabilità, tra i vari livelli istituzionali partecipanti alla preparazione e all’attuazione dei programmi;
- la responsabilità gestionale primaria delle regioni;
- il cofinanziamento nazionale ai vari progetti;
- la valutazione delle previsioni e dei risultati realizzati.
Questo modo di elaborare gli interventi si consolidò poi con l’entrata nella CEE di Spagna e Portogallo (1986). Decisivo, a tal proposito, fu soprattutto l’esito del Consiglio europeo di Milano del 1985, dove l’allora Presidente della Commissione europea J. Delors, oltre a ribadire l’impegno ad eliminare tutte le barriere ancora esistenti al commercio ed alla mobilità dei fattori produttivi all’interno della Comunità, indicò che i tre fondi europei creati fino a quel momento (FSE, FEOGA, FESR) dovevano diventare i principali strumenti, sia per completare la realizzazione del mercato unico europeo, sia per superare le disparità regionali. Lo stesso Presidente Delors, inoltre, modificò anche il sistema di ripartizione dei finanziamenti del FESR, introducendo il cosiddetto “metodo delle forcelle” (a margini definiti), che sostituiva il vecchio sistema di ripartizione dei finanziamenti basato su “quote nazionali”, e ciò allo scopo di concentrare maggiormente gli interventi nelle regioni meno sviluppate.
Quindi, al momento della stipula dell’Atto Unico Europeo (AUE), la politica di coesione era già in atto da 20 anni ormai; per cui, in questo contesto non si fece altro che sancire formalmente il superamento dell’idea di una comunità intesa esclusivamente come mercato comune, e quindi come area di libero scambio, e riconoscere così che la coesione economica e sociale doveva essere, al tempo stesso, obiettivo importante della Comunità Economica Europea e strumento essenziale per il completamento del mercato unico. Pertanto, i cinque articoli dell’AUE che introdussero il Titolo V nel Trattato CEE di Roma del 1957 non fecero altro che elevare a diritto comunitario tutti quegli interventi, quelle scelte e quelle politiche economiche, che erano già state intraprese dalla CEE, già prima dell’AUE, per superare le disparità tra le aree deboli e le aree più sviluppate della Comunità europea, dando finalmente quel fondamento giuridico che mancava alla politica di coesione della Comunità europea.
